La campagne présidentielle actuelle menée sur un train d’enfer est accompagnée de multiples réformes touchant le droit de l’urbanisme.
Certaines de ces réformes ont un impact immédiat sur la démarche des praticiens et nous nous attacherons à analyser dans une première partie la loi adoptée en mars par l’assemblée nationale instituant une majoration de 30% des règles de gabarit, d’emprise au sol, de hauteur et de densité et dans une seconde partie nous analyserons la réforme issue de l’ordonnance n°2011-1539 et le décret n°2011-2054 du 29 décembre 2011 visant à substituer la nouvelle définition de la surface de plancher à l’ancienne distinction entre surface hors œuvre brute et surface hors œuvre nette.
La majoration des droits de construire : un retour en arrière du droit de l’urbanisme
Le 20 mars 2012 a été adoptée au Parlement, entre autres mesures sensées simplifier le droit, la réforme tendant à permettre la majoration des droits à construire.
Le nouvel article L. 123-1-11-1 du code de l’urbanisme dispose que, pendant une période de trois ans, les droits à construire résultant de l'application des règles de gabarit, de hauteur, d'emprise au sol ou de densité fixées par les règles contenues dans les documents d'urbanisme sont majorées de 30 % en vue de permettre l'agrandissement ou la construction d'habitations.
Il s'agit principalement d'une règle nationale applicable à toutes les parcelles de toutes les zones de toutes les communes dotées d'un PLU ou dans lesquelles s'appliquerait encore un ancien POS ou un plan d'aménagement de ZAC.
Elle diffère ainsi fondamentalement de l'article L. 123-1-11 du code de l’urbanisme qui permettait aux conseils municipaux de déterminer des secteurs où les mêmes règles du PLU pouvaient faire l'objet d'un dépassement qui ne pouvait excéder 20 % pour chacune de ces règles.
Le législateur a néanmoins fixé, il faut s’en féliciter, une limite environnementale à cette disposition puisque cette majoration automatique ne s'applique pas dans les zones de bruit délimitées par les plans d'exposition au bruit des aéroports, ni dans les secteurs sauvegardés. Elle ne peut non plus avoir pour effet de modifier les règles édictées en application des servitudes d'utilité publique de l'article L. 126-6 du code de l’urbanisme (notamment les périmètres de protection des monuments historiques), ni déroger aux règles applicables dans les communes soumises à la loi Littoral ou à la loi Montagne.
De plus et afin d'éviter le risque d'inconstitutionnalité lié à la méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales, le législateur a prévu que les autorités compétentes pour élaborer le PLU interviennent dans le processus et peuvent in fine décider de ne pas appliquer l'article L. 123-1-11-1 du code de l’urbanisme. Ne nous réjouissons pas trop vite car la loi leur force toutefois la main en prévoyant qu'à l'expiration d'un délai de neuf mois à compter de sa promulgation, la majoration de 30 % joue de plein droit en l'absence de délibération refusant de l'appliquer sur tout ou partie de leur territoire. Pour y échapper, les collectivités territoriales compétentes devront mener à bien dans les neuf mois un processus dont l'apparente simplicité ne saurait dissimuler la complexité : il leur faut élaborer « une note d'information présentant les conséquences de la majoration de 30 % ».
Lorsqu'on connaît les délais nécessaires pour réaliser ces études en matière de PLU ou de PADD, on peut douter que les petites communes puissent y parvenir dans le délai fixé puis encore organiser une mise à disposition du public de cette note et faire une synthèse des observations émises avant de délibérer.
Certes, les collectivités territoriales peuvent ensuite « à tout moment » mettre fin à l'application de la majoration de 30 % sur tout ou partie de leur territoire en appliquant la même procédure. Mais pour ce faire, elles devront être vigilantes pour se garder des recours des propriétaires privés de la majoration de leurs droits alors qu'entre-temps, ils auront peut-être vu leur voisin profiter de la période où se sera appliqué l'article L. 123-1-11-1 du code de l’urbanisme.
Notons également que le législateur, pour ne pas compliquer les choses, a permis aux collectivités territoriales d'utiliser l'alinéa 2 du III qui leur permet d'écarter la nouvelle règle générale en utilisant la procédure actuelle du 6° de l'article L. 123-1-11, c'est-à-dire en délimitant un secteur dans lequel peuvent être dépassées les règles de gabarit, d'emprise au sol, de hauteur et de densité.
Dés lors, il suffira d'autoriser dans un secteur de commune un dépassement limité à 5 ou 10 %, pour sortir du dispositif.
Interrogeons nous maintenant sur l’opportunité et sur la nécessité d’une telle mesure que l’on ressent plus comme un argument électoral que comme une mesure nécessité par les besoins du droit de l’urbanisme actuel. Le professeur JEGOUZO estime que la nouvelle règle posée par l'article L. 123-1-11-1 a comme principale caractéristique l'originalité, une norme de ce type n'ayant jamais été évoquée dans les multiples rapports, propositions, projets qui n'ont pourtant pas manqué dans le domaine de l'urbanisme. Cette originalité - qui n'est pas obligatoirement une qualité - vient pour une large part de ce que sous son apparente simplicité, l'augmentation générale des droits à construire, elle tourne le dos à la plupart des acquis du droit de l'urbanisme contemporain et aux réflexions en cours dans le cadre du Grenelle de l'environnement (AJDA 2 avril 2012 P 628).
En effet, cette mesure a pu être accueillie avec hostilité par les professionnels de l’immobilier qui ont estimé que cette majoration de droit allait surtout influencer la spéculation foncière augmentant par nature le prix des ventes immobilières concernées par la mesure.
Mais c’est surtout du point de vue juridique où les incertitudes sont le plus vives car si certains propriétaires vont bénéficier de cette règle, leurs voisins, protégés jusque-là par des règles bien connues, ayant fait l'objet de concertations, d'évaluations, risquent de voir leurs droits brutalement remis en cause.
Les surélévations et privations de vue ou d'ensoleillement ainsi rendues possibles risquent de remettre en cause leur environnement. Les dispositions d'ordre public du règlement national d'urbanisme restent applicables nonobstant la nouvelle loi, il est à prévoir que des outils tels que les articles R. 111-2 du code de l'urbanisme (garantissant la sécurité et la salubrité) ou R. 111-21 du code de l'urbanisme (respect du caractère et de l'intérêt des lieux environnants) vont connaître une fortune nouvelle par les praticiens du droit de l’urbanisme et notamment lors de contestation de permis de construire ou autre autorisation d’urbanisme.
Mais c’est dans son principe même que cette nouvelle règle choque les praticiens du droit car rappelons que le projet du Grenelle II entendait respecter le principe du développement durable. Or, cette disposition vient en contradiction directe avec tous ces principes car la possibilité accordée aux propriétaires de dépasser de 30 % les règles de gabarit, d'emprise au sol, de hauteur et de densité permet de bouleverser non seulement le paysage urbain, mais également les équilibres entre l'occupation des sols et les équipements !!!
Auparavant ces modifications substantielles ne pouvaient être réalisées que par le biais d’une procédure lourde au regard de l’atteinte manifeste à l’économie générale du document d’urbanisme mais, à lire la nouvelle loi, la majoration de 30 % pourra être mise en oeuvre au terme d'une procédure sommaire se limitant à l'élaboration d'une « note d'information présentant les conséquences de l'application » de la règle de la majoration, une mise à disposition du public pouvant prendre la forme d'une mise en ligne du dossier et l'établissement d'une synthèse des observations du public. Et, dans le silence des autorités compétentes pour élaborer le PLU, c'est sans aucune de ces garanties que pourra entrer en vigueur la majoration.
De l’avis de la doctrine et notamment du professeur JEGOUZO « tout ceci résulte de la volonté du législateur. Mais, celui-ci peut-il s'affranchir aussi nettement du respect du principe constitutionnel de participation reconnu par l'article 7 de la Charte de l'environnement ? On peut en douter. »
Il ne reste plus qu’à voir comment les collectivités et la jurisprudence vont appliquer et concilier ce nouveau principe avec les impératifs de sécurité juridique bien mis à mal par ces nouvelles réformes qui sont loin de simplifier le droit comme elles seraient sensées le faire…
Jean Mathieu LASALARIE
-
Avocat associé